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A彩娱乐:中央不救助 地方债还能长立不败吗?
来源:A彩娱乐
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据新华社消息,14日,中国国务院办公厅对外发布《地方政府性债务风险应急处置预案》,文件就预警和预防机制、应急响应、后期处置和保障措施方面做出详细规定。明确把地方政府性债务风险事件划分为四个等级,实行分级响应和应急处置,必要时依法实施地方政府财政重整计划。预案明确,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助原则。


有分析人士称,解决地方债危机的出路,在于建立起一个健康完善的地方政府自主发债体系。地方政府在有科学的预算和独立评级机制的基础上自负盈亏,是必然要求,财政不兜底是必须踏出的一步,唯有如此,才有可能实现真正的财务自主。


开前门:中央不救助是必然一步


预案最受关注的是,明确了中央不救助原则,这就意味着一直被默认的中央政府信用背书和财政兜底,要取消了。告别财政兜底,是地方政府走向自主发债的必然一步,走出这一步并不等于一甩了之,更细致而完善的机制必不可少。


目前,地方政府还未实现完全的自主发债,试行的还是家长式管控的限额制。2016年全国人大批准,新增中央政府债务限额1.4万亿元、地方政府债务限额1.18万亿元,无论相较于以往的地方债数额还是现实所需额度,都只是杯水车薪。因此,中央财政不救助原则,需要和独立评级体系、良好善后机制同步推进。评级体系已经开始建立,只是仍然欠缺独立。


预案根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度,将风险级别划分为I级(特大)、II级(重大)、III级(较大)、IV级(一般)四个等级。只要市县政府的一般或专项债务付息分别超过一般公共预算或政府性基金预算的10%,就必须要进行财政重整。


善后机制方面,此次预案规定,财政重整包括压减支出和压缩基建、政府三公和人员福利支出甚至涉及减员和清理补贴,IV级以上地方政府性债务风险事件要纳入政绩考核并对官员追责。可是这些还不够,在此基础上,还需要破产规定,这是一个健康的自主发债系统所必须的。


同时,实施限额管理,将政府债务全部纳入预算管理接受人大监督,发行政府债券置换存量债务……近年来,按照部署,财政部致力于打造中国地方政府债务风险管理的“全链条”。


堵后门:清理地方债须权责分明


地方债危机从爆发清理到如今的“收官季”,已有六个年头。据财政部的数据,2016年地方政府债务规模为17.18万亿元,其中并未包括被认定为政府不具偿还责任的地方融资平台债务,而后者才是当年引发地方债危机的主因所在。


以往,地方债界限模糊不清,以企业的躯壳为政府融资的地方融资平台公司造就了权责不分明的平台债,它们常年处在暗处游离于监管之外,酿成了地方债危机。在对存量债进行清理、厘清了债务归属之后,新预算法实施,2014年9月,国务院发文明确强调政府不得通过企业举债,企业债务政府不偿还。然而,随着经济下行压力增大,2015年开始,银行将有限贷款放给有政府信用背书的城投平台公司,此类平台公司崛起,平台债又借尸还魂。于是,上周财政部重申,融资平台债务地方政府不承担偿还责任。


权责分明是必须的,可需要注意的是,地方融资平台的产生本来就有央地财事权不匹配、地方政府钱少事多的客观因素在,如果只是强制不兜底,就像直接将平台债割裂甩走一样,不但无法解决危机,反而可能酿成新的风险。地方政府的举债冲动一直很强,如果没有出口融资,就会将他们逼向其他地方。


专家评:开前门堵后门同时进行


中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚说,“首先需要明确的是,出台预案并不代表危机已经发生。”预案实际上是一道防风险的“防火墙”,能对地方政府债务管理形成有效约束,并有效保护债权人的合法利益不受损失。


“开前门”构建规范的地方政府举债融资机制,“堵后门”剥离融资平台公司政府融资职能、坚决制止地方政府变相举债融资。另有学者称,“堵后门”和“开前门”需要同时进行,否则,前门只开了一条缝就把后门堵死,甩手不管就可能出现硬着陆,睁一只眼闭一只眼又可能变成了新瓶装旧酒。


中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云说,“此次出台的预案,是地方债风险管理链条的重要一环,也是主要环节中的最后一环,将有助于形成政策闭环,切实堵住地方违法举债渠道,提高地方政府债务管理水平。”


财政部相关负责人表示,实施地方政府债务风险防控,提高地方政府动态监测、实施预警的能力,有利于确保债权人和债务人合法权益,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。而且这一未雨绸缪的制度安排是落实预算法规定、进一步加强地方政府性债务管理的有力举措,也是防范财政金融风险的关键政策储备。


美国预防地方债风险先例


在美国,部门地区早年间就出台了系列地方政府财政重整计划。


2011年在俄亥俄州曼斯菲尔德市,就出台了相关政策,包括:将个人所得税提高0.25%、减少公务员节假日工资及带薪病假、减少公车使用、处置森林资产。


而在1994年,加利福尼亚州奥兰治县采取的措施是:裁减2000余名公务人员、压缩固定资产投资、削减公共服务项目。


*地方债:全称地方公债,指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券,是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。